Sécuriser la transaction d’une collectivité territoriale : les 6 points à retenir.
« Un mauvais arrangement vaut mieux qu’un bon procès ». Ces mots d’Honoré de Balzac résument parfaitement l’esprit de la transaction. Par un accord librement négocié, des adversaires en droit concluent un contrat, que l’on appellera « protocole transactionnel » et qui règle leur différend de façon immédiate.
La transaction interdit aux parties de saisir le juge et met fin aux éventuelles procédures déjà lancées, en imposant le désistement. Les signataires se garantissent ainsi contre le coût et la perte de temps d’une procédure judiciaire, sans parler de l’incertitude quant à son issue.
Les collectivités territoriales peuvent, elles aussi, recourir à la transaction[1]. Un tel outil présente un intérêt notable lorsque l’on connait la masse contentieuse qui pèse sur le secteur public local, ainsi que la longueur de certaines procédures et l’importance des montants en jeu.
Le droit de transiger s’inscrit pleinement dans le cadre de la libre administration des collectivités territoriales, dont l’une des composantes est la liberté contractuelle[2].
Toutefois, qui dit transaction dit, généralement, accord financier. Or, de ce point de vue, les collectivités territoriales voient leur liberté largement diminuée par l’encadrement légal et règlementaire : protection des deniers publics, interdiction des libéralités, encadrement des aides publiques, indisponibilité du domaine public, responsabilité des comptables publics, etc., sans évoquer le risque pénal résultant du mauvais emploi de fonds publics…
Comme souvent, le vaste champ de liberté du droit commun se résume à un étroit chemin de crête pour la catégorie particulière des personnes publiques locales. Le présent article rappelle les principaux garde-fous auxquels se raccrocher pour sécuriser les transactions dans le secteur public local.
1. POUR TRANSIGER, IL DOIT Y AVOIR UN VRAI LITIGE, UN RISQUE REEL POUR LA COLLECTIVITE
Bien que cela puisse paraitre une évidence, il convient de le rappeler : pas de transaction sans litige réel et sérieux.
En d’autres termes, la transaction ne peut pas être le moyen de contourner la législation qui encadre les versements financiers des collectivités territoriales, notamment l’interdiction des libéralités.
En effet, le juge administratif contrôle la réalité du litige que le protocole cherche à éviter ou à éteindre. Il peut valablement annuler un protocole transactionnel injustifié, même d’office, car l’interdiction des libéralités est d’ordre public[3]. Dans ce cas, l’indemnisation transactionnelle sera nulle, faute de préjudice réel à indemniser, et le cocontractant devra rembourser les sommes indûment perçues.
Notons toutefois que dans le cadre d’une transaction entre deux personnes publiques, une récente jurisprudence de la cour administrative d’appel de Lyon[4] a montré une étonnante tolérance. Dans cette affaire, la communauté urbaine de Lyon avait accordé une subvention de 925 000,00 euros à l’université de Lyon. La communauté urbaine, devenue métropole de Lyon, était toutefois incompétente pour verser une telle aide, le service public de l’enseignement supérieur ne relevant pas de son champ d’activité. A la suite d’un jugement d’annulation, la métropole émet donc un titre de recette à l’encontre de l’université pour récupérer les sommes versées. L’université attaque ce titre exécutoire, une transaction s’ensuit aux termes de laquelle l’université renonce à son recours contre le versement de la somme de 700 000,00 euros. Bilan, l’université aura bel et bien perçu 700 000,00 euros de subvention.
Or, la cour administrative d’appel de Lyon a considéré qu’il n’y avait pas d’aide illégale, ce qui semble contestable. Il convient toutefois de ne pas tirer de conclusions trop larges d’une telle décision, qui concerne le cas d’une transaction entre personnes publiques, et non au bénéfice d’une société privée sur un secteur concurrentiel.
2. L’OBJET DE LA TRANSACTION DOIT ÊTRE LICITE
La transaction doit avoir un objet licite[5]. Une collectivité territoriale ne peut pas s’engager à accorder une décision qu’elle n’a pas le droit de prendre en temps normal.
A titre d’exemple, la transaction ne peut pas comprendre la cession d’un bien du domaine public, en raison du principe d’incessibilité.
De la même façon, une collectivité territoriale ne peut pas s’engager à maintenir une décision illicite en échange d’une contrepartie quelconque, le droit lui impose de la retirer.
Il n’est pas non plus permis de transiger sur l’exécution d’un jugement d’annulation d’une décision administrative pour excès de pouvoir.
En cas de qualification pénale, il doit être souligné que les parties ne peuvent transiger que sur l’intérêt civil résultant du délit[6]. Il n’est ainsi pas possible de transiger sur la sanction pénale elle-même, y compris sur le montant de l’amende. En conséquence, la transaction qui aurait pour objet de faire compenser par la collectivité territoriale le montant d’amende mis à la charge du délinquant serait en principe illégale.
3. LES CONTREPARTIES RECIPROQUES DOIVENT ETRE EQUILIBREES
Le juge administratif contrôle l’équilibre relatif des concessions réciproques[7]. L’équilibre ne doit pas être parfait, ce qui serait en tout état de cause impossible à vérifier. En revanche, le juge administratif pourra annuler les protocoles transactionnels qui sont manifestement déséquilibrés, notamment lorsque ce déséquilibre se fait au détriment de la collectivité[8].
Dans ce cas, les parties pourront valablement se rapprocher pour convenir d’un nouveau montant indemnitaire, en revenant à un montant raisonnable.
4. LA TRANSACTION D’UNE COLLECTIVITE TERRITORIALE N’EST PAS CONFIDENTIELLE
Point essentiel, la confidentialité est exclue pour les collectivités territoriales. En effet, le principe même de la transaction doit faire l’objet d’une délibération de l’assemblée délibérante[9]. Le maire peut certes jouir d’une délégation pour transiger directement, mais dans la limite de 1 000 euros pour les communes de moins de 50 000 habitants et de 5 000 euros pour les communes de plus de 50 000 habitants[10], ce qui est bien faible pour des contentieux d’envergure.
En outre, le protocole transactionnel est un document administratif communicable[11].
Enfin, les chambres régionales des comptes peuvent valablement contrôler le contenu des protocoles transactionnels et produire des observations dans le cadre de leur mission de contrôle.
Le recours à la transaction ne permet donc pas un traitement discret des contentieux et ne doit pas être envisagé en ce sens.
Ce point est notamment important en matière d’expropriation et de préemption, dans lesquelles une transaction sur le prix d’achat risque de créer un terme de référence pour des ventes futures, et dans le domaine des marchés publics, la transaction risquant de révéler des pratiques de prix ou de remettre en cause des analyses d’offres antérieurement effectuées par le pouvoir adjudicateur. La prudence est donc de rigueur.
5. LE PROTOCOLE TRANSACTIONNEL EST UN CONTRAT ET PEUT ÊTRE ATTAQUE DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF
Le protocole transactionnel est un contrat. Il peut être attaqué devant le juge qui aurait été compétent pour le litige éteint ou évité[12]. Ce sera donc généralement le juge administratif dans le cas des transactions des collectivités territoriales.
Devant le juge administratif, le contentieux suit les règles du contentieux de l’annulation d’un contrat, qui résulte de la jurisprudence Tarn-et-Garonne[13].
Les requérants possibles sont assez nombreux : les élus de l’opposition, le préfet, les contribuables locaux, les concurrents de la société bénéficiaire de la transaction, et, plus généralement, toute personne présentant un intérêt à agir, en fonction du litige considéré.
6. LE PROTOCOLE TRANSACTIONNEL EST EXECUTOIRE IMMEDIATEMENT ET PEUT ETRE HOMOLOGUE EN CAS DE DIFFICULTE PARTICULIERE
L’homologation est le procédé juridique consistant à soumettre un protocole transactionnel à un juge pour que ce dernier lui confère un caractère exécutoire[14]. Cela permet ensuite à l’une des parties de forcer l’exécution du protocole, notamment par la saisine du juge.
Dans un avis important de 2001, le Conseil d’Etat a considéré que les transactions des personnes publiques sont exécutoires de plein droit dès leur signature, sans qu’il soit nécessaire de recourir à l’homologation. En conséquence, les requêtes en homologation sont irrecevables. Deux exceptions affectent toutefois ce principe[15].
De première part, lorsque le juge administratif avait été saisi du litige, il peut valablement être saisi pour homologuer l’accord transactionnel qui le dessaisit.
De seconde part, lorsque la transaction porte sur les conséquences de l’annulation ou du retrait d’un acte administratif non régularisable et que son exécution se heurte à des difficultés particulières, l’homologation est également possible, dans l’intérêt général.
Le Conseil d’Etat a toutefois bien rappelé que les règles générales rappelées ci-avant doivent être respectées. L’homologation permet donc de sécuriser des situations délicates mais dans lesquelles les parties sont de bonne foi et le cadre juridique intact.
[1] CE, avis, 21 janvier 1997, n°359996 ; aujourd’hui à l’article L.423-1 du Code des relations entre le public et l’administration
[2] Article 72 de la Constitution
[3] CE, 19 mars 1971, Mergui, n°79962 ; CE, 11 juillet 1980, Cie d’assurance La Concorde et M. Fourrel de Frettes, n°16149
[4] CAA Lyon, 6 mai 2021, n° 20LY03401
[5] Article L.423-1 du code des relations entre le public et l’administration
[6] Article 2046 du code civil
[7] CE, 29 décembre 2000, M. Comparat, n°219918, publié au recueil Lebon
[8] CE, 19 mars 1971, Mergui, précité
[9] L2121-29 du Code général des collectivités territoriales
[10] L2122-22, 11°, du Code général des collectivités territoriales
[11] CE, 18 mars 2019, n°403465, Publié au recueil Lebon
[12] Tribunal des conflits, 18 juin 2007, Société Briançon Bus, n°3600
[13] CE Ass., 4 avril 2014, Département du Tarn & Garonne, n°358994, publié au recueil Lebon
[14] Article 1565 du code de procédure civile
[15] CE Ass., avis, 6 décembre 2002, Syndicat intercommunal des établissements du second cycle du second degré du district de l’Haÿ-les-Roses, n°249153
