Un PLU qui impose la réalisation d’une « opération d’ensemble » n’empêche pas que des permis successifs et ne portant que sur une partie du périmètre concerné, soient délivrés
C’est un cas de figure récurrent, qui interpelle régulièrement.
Il est en effet courant que les PLU subordonnent l’ouverture à l’urbanisation d’un secteur à la condition que cette urbanisation soit réalisée sous la forme d’une opération d’ensemble (ou opération d’aménagement d’ensemble).
Ce faisant, ces PLU ne font qu’appliquer l’article R. 151-20 du code de l’urbanisme :
Les zones à urbaniser sont dites » zones AU « . Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l’urbanisation.
Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone et que des orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d’aménagement et d’équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement.
Ces dispositions permettent aux PLU de prévoir que les constructions au sein d’une zone AU sont autorisées :
- soit lors de la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble,
- soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les OAP et, le cas échéant, par le règlement.
La notion d’opération d’ensemble reste toutefois mal définie.
Et se pose surtout la question de savoir si la référence à une « opération d’ensemble » interdit un aménagement partiel de la zone.
Autrement dit, faudrait-il nécessairement maitriser la totalité du foncier et déposer un projet pour l’ensemble, ou convaincre ses voisins de réaliser un projet concomitant, voire conjoint, pour pouvoir construire sur la zone ?
L’administration avait répondu par l’affirmative (Rép. min. n° 40842 : JOAN Q, 5 janv. 2016, p. 193) considérant que l’exigence d’une « opération d’ensemble » ou « opération d’aménagement d’ensemble » permet d’un côté d’éviter l’urbanisation au coup par coup de la zone au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes et d’un autre coté d’imposer un projet global pour une zone donnée. Ainsi, pour l’administration, l’aménagement « d’ensemble » signifie que l’urbanisation doit porter sur la totalité des terrains concernés pour en garantir la cohérence.
Mais l’administration a été contredite par le Conseil d’Etat (CE, 28 sept. 2020, n° 426961, Cne Saint-Hilaire-de-Riez).
La Haute Juridiction estime en effet qu’une opération d’ensemble peut ne porter que sur une partie seulement des terrains de la zone concernée.
Elle précise toutefois que tel ne pourra cependant pas être le cas :
- si le règlement du PLU en dispose autrement ;
- ou si les conditions d’aménagement et d’équipement – définies par ce règlement et par les OAP du PLU – impliquent nécessairement que l’opération porte sur la totalité des terrains de la zone concernée. Cette appréciation peut être plus ou moins subjective selon les PLU…
En définitive et concrètement, tout dépend donc de ce que le PLU prévoit :
- s’il se contente d’exiger une « opération d’ensemble », des projets pourront tout de même être autorisés sur une partie du secteur
- s’il exige (explicitement au sein du règlement ou plus implicitement à travers les conditions d’urbanisation) une réalisation globale, un permis isolé ne pourra qu’être refusé.
